探索更可持续城市更新：中国旧城改造的经验与全球启示Toward Sustainable Urban Renewal: Lessons from China’s Old City Renovation
樊豪斌，上海社会科学院 城市与人口发展研究所
Dr. Haobin (Bruce) Fan, Institute of Urban and Population Studies, Shanghai Academy of Social Sciences
Abstract: As cities around the world face increasing pressures from aging infrastructure, limited space, and social transformation, Chinese cities have explored innovative strategies for sustainable urban renewal through large-scale old city renovation projects. Drawing on experiences from Shanghai, Guangzhou, Beijing, and Shenzhen, this article identifies three key pathways in China’s urban renewal practices: (1) establishing a comprehensive institutional framework to ensure policy clarity and orderly implementation; (2) fostering multi-stakeholder collaboration among governments, private sectors, and communities to create a coordinated governance structure; and (3) focusing on residents’ needs to improve the quality of life and social inclusion at the community level. These approaches reflect a broader shift in China from physical demolition to functional regeneration and from growth-driven renewal to people-centered urban transformation. The study highlights how China’s urban renewal model promotes spatial optimization, strengthens public services, and enhances social equity. These insights offer practical value and transferable strategies for cities worldwide—particularly in the Global South—seeking inclusive growth, urban resilience, and sustainable governance.
一、中国旧城改造的总体成效与发展趋势
进入21世纪以来，中国城市化快速推进，存量城市空间的优化更新成为城市高质量发展的关键任务。特别是近年来，中国在旧城改造、老旧小区整治、历史文化街区保护与活化等方面积累了丰富经验，并逐步形成了一套兼顾民生改善、产业升级、文化传承和生态保护的更新模式。以上海为例，2024年，全市累计完成零星旧改项目13.6万平方米，旧住房成套改造31.11万平方米，启动城中村改造项目21个。2025年目标更进一步，提出全面完成中心城区二级旧里以下房屋改造，改造不成套旧住房31万平方米，并启动25个城中村改造项目。北京、广州、深圳等城市也在积极推进“存量更新”，从“拆改留并举”到“整体规划+渐进更新”，逐渐走出了一条符合中国国情的可持续城市更新之路。这一系列成效，不仅为中国城市治理提供了新思路，也为全球城市特别是发展中国家的城市更新带来重要借鉴。
二、中国旧城改造的主要做法与特色经验
1. 以政策体系为引导，构建从拆迁改造到整体更新的全流程政策闭环
政策支持是中国旧城改造的首要推动力。以上海为例，从1992年启动成片旧改至今，经历了“拆旧建新”、“拆改留并举”、“以保留保护为主”的三个阶段，政策体系也逐步完善。从2015年《城市更新实施办法》到2021年《城市更新条例》，再到2023年《关于深化实施城市更新行动加快推动高质量发展的意见》，上海构建起覆盖目标引导、程序规范、资金保障、公共参与等环节的政策闭环。这种以政策为先导的推进模式，使城市更新始终有章可循、有效落实。
不仅上海，北京、广州、深圳等城市也纷纷出台相应法规和政策，形成政策工具包。以深圳为例，2021年《深圳经济特区城市更新条例》将历史文化保护、生态修复、产业导入等纳入城市更新的核心内容，形成了“多元目标兼顾+全过程规范”的制度优势。相比之下，欧美国家的旧城改造更多依赖市场力量驱动，缺乏系统政策框架支撑，导致更新过程中往往出现资本逐利与民生保障的冲突。这一方面说明中国模式的系统性与前瞻性，另一方面也为全球城市提供了“政策引导型更新”的成功样本。
2. 以多方协作为基础，形成政府主导、市场参与、社会共建的多元治理格局
城市更新涉及面广、利益主体多元，仅靠单一主体难以为继。中国旧城改造逐渐从“政府包办”走向“多方协作”，形成政府、企业、居民等多元主体协同推进的格局。以上海青浦蟠龙天地改造为例，作为上海首个结合历史风貌保护的“城中村”改造项目，该项目由农村集体经济组织联合开发企业共同实施。10%的商业资产以成本价留存给集体经济组织，古镇商业内最具创新特色的酒店项目留存给镇集体，镇集体则委托蟠龙项目公司对酒店进行后续运营，保障整体品质的延续，同时获得持续稳定的租金收益，保障了镇集体长期、稳定的收益。
这一“多元共建、利益共享”模式在全国广泛应用。广州恩宁路历史街区改造，在政府引导下，开发企业负责资金投入与技术实施，居民代表全过程参与方案制定与效果评估，形成了“政府引导+企业运作+居民参与”的协同模式。这样既保障了历史街区的保护与更新，也兼顾了社区居民的利益诉求。此外，北京前门大街更新，通过国企主导运营、社会资本参与投资，并结合社区共管机制，实现了“文化保护+商业活化+居民受益”的三赢局面。这种模式不仅保留了前门大街的历史文化特色，还通过商业开发提升了区域经济活力，同时让社区居民共享更新成果。相较之下，许多欧美国家的旧城改造往往政府与市场“二元博弈”，忽视社区力量，造成居民利益受损、城市记忆消失。中国的“多元共治+共建共享”机制，为世界城市更新治理提供了有效范式。
3. 以民生改善为核心，坚持“以人民为中心”的更新价值取向
中国旧城改造不仅是物理空间的更新，更是对居民生活品质的系统提升。以上海为例，旧区改造过程中，政府多次组织“问计于民”活动。徐汇区长桥街道百龙居委邀请居民代表全程参与方案讨论，针对不同需求提供多样化改造选项；杨浦区“百年工业”228街坊更新改造中，广泛征询居民对食堂、健身房等公共设施的需求，最终形成居民认可度高、参与感强的更新方案。
不仅如此，中国各地还注重针对特殊群体的精准帮扶。例如，针对体弱多病、家庭生活较为拮据的老年人面临的“无房可租、短租难租”困境，黄浦区建国东路旧改项目为老年居民推出100套短租公寓，并设置智能夜灯、防滑设施等适老化改造；杨浦凤南一村改造中，房管局为700多名低保户、残疾居民、支边支内人员、高龄老人建立专属档案，确保过渡安置与福利政策无缝衔接。这种“民生优先、需求导向”的更新思路，远远超越了欧美国家以房地产开发为核心的资本驱动模式，为全球城市尤其是发展中国家探索“以人为本”的更新路径提供了中国智慧。
1. 三、对全球可持续城市更新的启示1. 政策体系的引导与规范至关重要
中国的经验表明，城市更新不仅是物质空间的更新，更是制度的创新与完善。以政策法规为核心，形成目标明确、程序清晰、责任分明、监督有力的更新政策体系，是确保城市更新长期可持续推进的基础。对于许多政策碎片化、目标短期化的国家而言，这一经验值得借鉴。
2. 多元共治与利益共享是城市更新的有效路径
中国的实践表明，单一主体推进更新难以持续，必须建立政府、市场、社会多方协作机制，合理分配风险与收益，形成利益共同体。这对缺乏公共资金、依赖私人投资的许多发展中国家尤其重要。
3. 民生优先与文化传承是城市更新的价值核心
中国经验强调，城市更新的目标不是单纯的土地增值与产业升级，而是全面提升居民的获得感、安全感与幸福感，并在此基础上延续城市的文化记忆与历史风貌。这种“人文关怀+文化传承+生态优先”的价值取向，为全球城市尤其是历史文化名城提供了重要启示。
从拆迁改造到城市更新，从大拆大建到微改精修，从单一目标驱动到多元价值协同，中国的旧城改造逐渐形成了一条符合超大城市治理规律、兼顾经济效益与社会福祉的可持续发展路径。面对全球城市普遍面临的存量更新与可持续发展双重挑战，中国的旧城改造经验为世界城市提供了新思路、新工具与新模式。未来，随着中国城市更新进入“全生命周期管理”阶段，这一经验还将不断丰富与完善，为全球城市贡献更多“以人为本、共建共享、文化永续”的中国智慧。
